編者按：今年8月10日，我們以《營商環(huán)境，同一個地，差別咋那么大呢?》為題對陜西省商洛市西街舊城改造項(xiàng)目因政府的行政違法導(dǎo)致企業(yè)受損、營商環(huán)境堪憂進(jìn)行了報(bào)道。報(bào)道后，商洛市委回復(fù)稱，該問題正在協(xié)商解決中。時隔近3個月，進(jìn)展如何?人民網(wǎng)記者走進(jìn)商洛市，對涉及的相關(guān)部門和單位進(jìn)行了調(diào)查了解。

舊城改造本來是改善居民生活環(huán)境、提升城市品質(zhì)的民生工程，但是在陜西商洛，這個民生工程卻成了困擾政府、開發(fā)商的多年的“疑難雜癥”：商洛市政府違反城市總體規(guī)劃、文物保護(hù)等要求，導(dǎo)致大云寺周邊環(huán)境被破壞，該行為在2017年被住建部列為全國典型的政府行政違法案例并掛牌督辦。

按照規(guī)劃的藍(lán)圖，該項(xiàng)目本該是政府、居民、開發(fā)商等多方共贏的局面，結(jié)果以文物周邊環(huán)境被破壞、企業(yè)投資數(shù)億建成的商業(yè)體面臨拆遷、政府違法行政被督辦的局面草草收場。為何會出現(xiàn)這樣的局面?導(dǎo)致多方受損的原因出在了哪一環(huán)節(jié)?按照住建部的督辦要求，商洛市下一步將如何解決這一難題?近日，人民網(wǎng)記者走進(jìn)陜西省商洛市，對涉事的相關(guān)部門和單位進(jìn)行了調(diào)查了解。

“五證”齊全的合法項(xiàng)目面臨拆遷 民營企業(yè)發(fā)展遇困

9月底的商洛已經(jīng)有些微涼。

從遠(yuǎn)處望去，這座位于商洛市商州區(qū)中心城區(qū)的商業(yè)建筑“商洛大都匯”和周邊的住宅樓自成一體，商場、超市、酒店、餐飲一應(yīng)俱全。大都匯旁邊廣場上的老人們坐在長椅上休息，孩子們在玩耍嬉鬧，周遭的一切看起來都是和諧共處。而在商洛大都匯旁，被圍墻圍起來的大云寺顯得格格不入。

在大云寺前，記者經(jīng)過多方聯(lián)系，見到了參與城改項(xiàng)目的陜西凱華房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱‘凱華公司’)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的副總經(jīng)理安建。

合法的城改項(xiàng)目成了違建，這對于安建和凱華公司整個團(tuán)隊(duì)來說一直很心塞。

8年以來，他見證了棚戶區(qū)拆遷、新項(xiàng)目建設(shè)、商家入駐的歷程，從最初的滿心期望到如今的舉步維艱，巨大的落差顯然令他很難接受。

談及該項(xiàng)目的歷程，安建打開了話匣子。

2010年，商洛市政府決定，通過招商引資，對位于商洛市中心城區(qū)面積最大、居住人口最多也是環(huán)境最差的棚戶區(qū)——西街片區(qū)舊城進(jìn)行改造開發(fā) ，“商洛大都匯”項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。

項(xiàng)目位于商洛市商州區(qū)中心城區(qū)，占地面積約180畝，總建筑面積43.8萬平方米，總投資逾12億元人民幣。

按照規(guī)劃，西街城改項(xiàng)目包括對近1500戶西街原居民全部就地安置，以及開發(fā)住宅和商業(yè)用房。這其中就包括在大云寺圍墻外周邊地塊建設(shè)逾1.5萬平方米仿古商業(yè)用房;大云寺正面建設(shè)6900余平方米城市廣場，其正面左前方建設(shè)地上6層、約5萬平方米的購物中心。

項(xiàng)目自規(guī)劃開始，關(guān)于大云寺的保護(hù)和開發(fā)就一直爭論不斷，并多次引發(fā)輿論關(guān)注。

大云寺位于項(xiàng)目地塊內(nèi)西北角。該寺整體建筑坐北朝南，由山門和前殿、中殿、后殿組成，占地7744平方米，建筑面積772平方米。清順治十八年(公元1661年)修建，明清建筑風(fēng)格。1992年被陜西省政府公布為省級文物保護(hù)單位。

由于歷史原因，大云寺周邊長期以來被私人住宅、商業(yè)店鋪等老舊建筑環(huán)繞、蠶食，形狀極不規(guī)則，周界安防隱患多、實(shí)施保護(hù)難度較大;同時，西街片區(qū)處于老城區(qū)范圍，片區(qū)內(nèi)房屋多年無序修建，大多年久失修，安全隱患嚴(yán)重，臟亂差突出，群眾改造愿望迫切。

為進(jìn)一步完善城市功能，提升城市品位，改善人居環(huán)境，商洛市委、市政府在反復(fù)研究論證的基礎(chǔ)上，決定實(shí)施西街片區(qū)舊城改造工作(大云寺位于改造范圍以內(nèi))，并于2011年7月完成了規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。

按照規(guī)劃及專家論證，大云寺要在保持原有面積不變，且不觸及寺內(nèi)文物建筑的前提下，以將西、南兩側(cè)圍墻向里縮進(jìn)，東、北兩側(cè)圍墻向外拓張的辦法予以保護(hù)。規(guī)劃實(shí)施到位后，大云寺將成為以四座大殿為中軸線的較為規(guī)則的長方形建筑群，且寺廟建筑周邊開闊、自成體系，消防、安防及各類保護(hù)措施將全面得到落實(shí)，并與項(xiàng)目新建廣場和蓮湖公園景區(qū)珠聯(lián)璧合、相映成輝，對于大云寺的旅游觀光、安全保護(hù)和對外開放都會起到極大的促進(jìn)作用。

凱華公司的建設(shè)項(xiàng)目“五證齊全”。

項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的初衷和愿景，是要建設(shè)一個新型的城市綜合體，擔(dān)負(fù)完善城市配套功能、改變商洛城市形象的主導(dǎo)作用?？偨ㄖ娣e約5萬平方米的“大都匯購物中心”，就是擔(dān)負(fù)這一使命的核心與支柱性建筑，也是整個項(xiàng)目的關(guān)鍵亮點(diǎn)和賣點(diǎn)，是帶動整個項(xiàng)目商業(yè)以致商洛市區(qū)商業(yè)繁榮的龍頭、“航母”，更是吸引國內(nèi)外知名品牌和商家進(jìn)駐商洛、投資商洛的城市窗口。

初衷都是好的，然而現(xiàn)實(shí)卻并非如此。

為實(shí)現(xiàn)這一愿景，商洛市政府以多項(xiàng)優(yōu)惠政策吸引了凱華公司前來投資建設(shè)。2010年11月，商洛市舊城改造辦公室與凱華公司簽訂了《商洛市西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)合同》。

自此，凱華公司開始了和商洛市政府8年多的拉鋸戰(zhàn)。

“由于各方面原因，商洛市政府拆遷拖了3年，直到2014年我們才相繼拿到項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)所需的全部政府批文和行政許可，按規(guī)定繳清了土地出讓金和相關(guān)費(fèi)用。”安建說，“2016年3月，15萬余平方米安置房竣工落成，年底商洛市商州區(qū)政府組織正式向安置戶交房。”

在項(xiàng)目投資嚴(yán)重虧損、商業(yè)市場形勢持續(xù)低迷的情況下，2017年初，大都匯購物中心正式全面開業(yè)運(yùn)營。租售商家包括華潤萬家超市、影院等在內(nèi)共220余戶。

一波三折，凱華公司以為順利開業(yè)就能逐漸彌補(bǔ)前期超額的投資虧空，然而麻煩緊接著又來了。

住建部給陜西省住建廳的督辦函。

2017年3月，住建部給陜西省住建廳下發(fā)了《重大違法案件掛牌督辦通知書》(建督辦[2017]3號)，《督辦通知書》顯示，“陜西省商洛市在大云寺文物周邊50米一般保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，不符合商洛市城市總體規(guī)劃、文物保護(hù)等要求，導(dǎo)致大云寺文物周邊環(huán)境遭到破壞，嚴(yán)重違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)決定對該案進(jìn)行掛牌督辦。請你廳責(zé)令立即停止違法建設(shè)，依法查處違法行為，并追究有關(guān)單位和個人責(zé)任。”

為落實(shí)住建部的督辦要求，商洛市制定的整改方案更讓凱華公司頭疼不已。

“臨近大云寺已建成并投入使用的 “大都匯購物中心”(地上6層、地下1層，共約5萬平方米)，須進(jìn)行正面拆除三層、三跨(6000余平方米)，整棟建筑將被像切豆腐樣切成座椅狀，一旦按照這個方案實(shí)施，整棟樓都將廢棄。這將引發(fā)許多難以規(guī)避甚至無解的問題和嚴(yán)重后果。”凱華公司因此十分擔(dān)憂。

經(jīng)商洛市政府有關(guān)部門與凱華公司共同委托，評估結(jié)果表明：該購物中心純商業(yè)價值為6.46億元人民幣。此數(shù)額尚未包含超過1億元的已售、已開業(yè)220余家商戶的經(jīng)濟(jì)損失和違約賠償金。

超過6億元的經(jīng)濟(jì)損失，開發(fā)企業(yè)無力承擔(dān)，作為較貧困地區(qū)的商洛市政府亦難以承擔(dān)。

為協(xié)商解決這一問題，安建這兩年已經(jīng)跑了相關(guān)部門無數(shù)次，僅給政府的請示報(bào)告都打了30余份，最后都杳無音訊。

一項(xiàng)惠及商洛的民生工程，成了違法建設(shè)項(xiàng)目。一個按照政府批準(zhǔn)的規(guī)劃建成的合法建筑成了被要求拆除的違法建筑，政府招商引資的民生項(xiàng)目陷入了困境，企業(yè)發(fā)展也面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。

夕陽下，圍墻里的大云寺大門緊鎖，依舊冷冷清清。相隔不遠(yuǎn)的大都匯霓虹閃耀，行人如織。

政府行政違法產(chǎn)生的一系列后果誰來承擔(dān)？

據(jù)住建部通報(bào)，商洛大云寺周邊建設(shè)項(xiàng)目違反商洛市城市總體規(guī)劃、文物保護(hù)等要求，在未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃情況下出具規(guī)劃條件、出讓用地，是典型的政府違法行政，導(dǎo)致大云寺文物周邊歷史環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

按照文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)要求，大云寺周邊50米是建設(shè)控制地帶，而商洛大都匯項(xiàng)目部分建筑就在50米保護(hù)范圍以內(nèi)，顯然是違法的。

記者從商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局查詢得知，2014年4月，該局給凱華公司頒發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，那么，大都匯項(xiàng)目是合法有效的。

記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，商洛市被住建部通報(bào)的主要原因是由于未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃情況下出具規(guī)劃條件、出讓用地，使得有“準(zhǔn)生證”的項(xiàng)目成為“違法建筑”。

2017年4月，由商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局《商洛市西街片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃草案》(下稱《草案》)對外公開，《草案》對大云寺保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶進(jìn)行了劃定：大云寺圍墻內(nèi)為重點(diǎn)保護(hù)范圍，圍墻四周各外延50米為一般保護(hù)范圍，建設(shè)控制地帶同一般保護(hù)范圍。

“對大云寺保護(hù)范圍內(nèi)已經(jīng)建成但未經(jīng)陜西省文物局同意的建筑，近期予以改造，使其建筑風(fēng)貌與大云寺建筑風(fēng)貌相協(xié)調(diào);遠(yuǎn)期予以拆除或降層處理。”《草案》對在大云寺50米范圍內(nèi)的大都匯項(xiàng)目部分建筑這樣描述。

按照控制性規(guī)劃的要求，2017年8月，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局下達(dá)了《行政許可撤銷決定書》，撤銷與大云寺相關(guān)的項(xiàng)目一標(biāo)段《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。后來，凱華公司提起行政復(fù)議，2017年12月25日，商洛市政府作出復(fù)議決定稱：“該撤證行為認(rèn)定事實(shí)不清、違反法定程序、適用依據(jù)不準(zhǔn)確，不予支持”。

2018年4月27日，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局再次作出《行政許可撤銷決定書》，二次啟動撤證。

2018年7月31日，商洛市人民政府再次做出復(fù)議決定：“該撤證行為，主要事實(shí)不清、證據(jù)不足，適用依據(jù)錯誤。撤銷商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局作出的《撤銷行政許可決定書》”。截止到目前，與大云寺相關(guān)的項(xiàng)目一標(biāo)段《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》仍然合法有效。

商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局兩次“撤證”均以失敗告終，按照相關(guān)法律法規(guī)，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局要再次“撤證”，要向人民法院提起訴訟。

在凱華公司看來，在項(xiàng)目前期規(guī)劃論證和審批過程中，商洛市規(guī)劃部門只注重與本級文物部門溝通，而忽視了上級文物部門的審批，存在程序瑕疵。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，商洛市政府一再追求項(xiàng)目進(jìn)度，在一定程度上忽略了相關(guān)手續(xù)的批復(fù)，這是造成目前這種局面的一個主要原因。

那么，為何商洛市政府不顧法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)?作為規(guī)劃部門，在前期規(guī)劃過程中是否考慮大云寺的邊控問題?對此，商洛市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局局長趙緒春在接受記者采訪時表示，大云寺的邊控問題正在解決，對于記者采訪的問題將逐級上報(bào)，待領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)了才能回復(fù)。

由商洛市主要領(lǐng)導(dǎo)簽字審批的項(xiàng)目總平面規(guī)劃圖。資料圖

記者獲取的一份該項(xiàng)目的總平面規(guī)劃圖顯示，該項(xiàng)目當(dāng)年作為“一把手工程”，由時任商洛市主要領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)。

作為建設(shè)單位，凱華公司在施工過程中也存在不顧法律法規(guī)的問題。對此，安建在接受記者采訪時表示，“政府承諾我們只負(fù)責(zé)施工，一切手續(xù)都由他們協(xié)調(diào)解決，作為建設(shè)單位，我們也是無奈的。”

作為文物部門，對于文物保護(hù)是否盡到責(zé)任?規(guī)劃論證時為何沒有考慮文物邊控問題?商洛市文化文物廣電新聞出版局對于記者提出的問題一直也未正面回應(yīng)。

截至發(fā)稿前，商洛市相關(guān)部門并未對人民網(wǎng)記者提出的問題做出回復(fù)。

目前，住建部督辦已經(jīng)一年有余，按照整改意見，該問題并未得到實(shí)質(zhì)性的解決。

律師：企業(yè)可依法向政府索賠

專家：全方位提升行政決策的科學(xué)性

“本案是一起典型的政府破壞營商環(huán)境的案件。政府因違反承諾、行政違法等原因?qū)е抡猩桃Y企業(yè)和公共利益受損。”陜西平非律師事務(wù)所律師王德明表示，《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十九條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門對承諾的招商條件，應(yīng)當(dāng)以書面的形式作出并履行，因未按約定履行承諾條件給投資者造成損失的，應(yīng)當(dāng)予以賠償。”

王德明律師認(rèn)為，作為商洛市的招商引資項(xiàng)目，大都匯購物中心已經(jīng)建成并投入使用，涉及數(shù)百戶群眾現(xiàn)實(shí)利益。如果撤銷行政許可，導(dǎo)致購物中心成為非法建筑，公共利益將受到巨大損失。根據(jù)《行政許可法》第六十九條第三款規(guī)定：“依照前兩款規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”

此外，因規(guī)劃部門行政違法造成的大云寺周邊土地不能使用，給企業(yè)和群眾造成的損失，可向政府相關(guān)部門索賠。賠償包括：土地款損失、商業(yè)利益損失、拆毀房屋的建設(shè)和拆除損失，及無法及時辦理相關(guān)證照的損失，各方可共同委托專業(yè)第三方評估確認(rèn)損失數(shù)額。

陜西省社科院政治與法律研究所副所長陳波認(rèn)為，行政違法行為的法律責(zé)任一般是由做出該行政行為的行政主體承擔(dān)。若該違法行政行為是經(jīng)地方政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)決策后做出的，那么相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對其錯誤決策行為承擔(dān)相關(guān)行政責(zé)任或黨政紀(jì)責(zé)任。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”

“法無明文規(guī)定不可為，法有規(guī)定必須為。作為地方政府或行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)比一般干部具有更強(qiáng)的法律意識與更嚴(yán)格的法治思維，在依法行政中做出表率，嚴(yán)格按照法律規(guī)定做行政決策。”陳波說。

對此，陳波建議，地方政府領(lǐng)導(dǎo)要避免違法行政，除了不斷提高政治站位外，還需要強(qiáng)化行政決策的民主化、法治化程序，加強(qiáng)對行政決策的監(jiān)督和對錯誤行政違法行為的救濟(jì)，從事前、事中、事后多方位提升行政決策的科學(xué)性。

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